En France, la politique de l’eau est décentralisée. La responsabilité de la maîtrise d’ouvrage, comme celles de la gestion de la ressource et des services, est essentiellement locale : elle est du ressort des collectivités territoriales, dans un cadre fixé par l’État. L’exploitation peut, quant à elle, être assurée par la collectivité ou déléguée à une entreprise privée. Gestion en régie publique ou déléguée à une entreprise privée, quel que soit le mode retenu, les services de gestion de l’eau sont soumis au même cadre réglementaire : la loi sur l’eau de 1992, qui réactualisait le cadre général mis en place en 1964, et la loi dite « Sapin » de 1993. Celle-ci visait à mettre un terme aux pratiques constatées alors entre entreprises privées et responsables publics, en introduisant des procédures de transparence et de concurrence dans les contrats de délégation. Vingt ans après ces deux lois, beaucoup de collectivités ont annoncé qu’elles souhaitaient en 2012 profiter de l’arrivée à échéance de leurs contrats pour étudier les conditions de remise en concurrence, voire la possibilité d’un retour en régie publique. Un véritable renversement de tendance si l’on garde en tête qu’en 2006 79 % des services d’eau potable (1) et 53 % des services de traitement des eaux usées (1) étaient confiés en gestion déléguée à des entreprises privées. Les collectivités qui souhaitaient alors revenir à une gestion en régie publique ont dû batailler ferme pour tenir le cap.
En France, l'eau paie l'eau. Contrairement aux autres pays de l’Union européenne, le financement du service public de l’eau est en France particulièrement transparent, dans la mesure où il est assuré localement sur la base de la consommation d’eau (facturation aux usagers et entreprises). La contribution des agences de l’eau est essentielle. Elle représente 1,5 milliard d’euros par an et finance les aides aux investissements ou les primes pour épuration. La part des départements s’élève à 0,6 milliard d’euros et est essentiellement destinée aux zones rurales. L’État (via le Fonds national pour le développement des adductions d’eau potable – FNDAE) et les régions participent au financement, respectivement, à hauteur de 150 millions et 50 millions d’euros. Les redevances constituent un élément essentiel du financement de la politique de l’eau.
Le temps des pionniers. En 2001, seule la ville de Grenoble envisageait le retour en régie publique à la suite de malversations. Le modèle de délégation avait le vent en poupe. Pourtant, à Varages (Var), commune rurale de 1 000 habitants, la nouvelle municipalité élue en 2001 était convaincue de la nécessité de « remunicipaliser » la gestion de l’eau : ce projet était même au coeur de sa campagne. « Il nous a fallu trois ans pour reprendre la totalité de la gestion de l’eau et de l’assainissement, explique Michel Partage, maire de 2001 à 2008. Cela n’a pas été sans mal, même si aujourd’hui tout le monde est convaincu de l’intérêt de cette démarche. » Jusqu’alors, comme dans beaucoup de petites communes rurales de France, on était persuadés à Varages que la gestion de l’eau demandait une compétence technique spécifique et des savoir-faire que des agents ne seraient pas en mesure de maîtriser. L’émergence de normes européennes plus contraignantes rendait la chose encore plus ardue : l’eau devenait une affaire de spécialistes. « C’est contre cette idée reçue que nous avons commencé à nous élever au sein de l’association EAU, rappelle Michel Partage.
Car, au-delà du discours, la réalité dans notre commune était une perte de contact avec des citoyens concernés mais mécontents, une qualité de service dégradée avec des appels aboutissant sur une boîte vocale, et l’érosion de la connaissance du patrimoine vital que constitue le réseau d’eau… même si le prix final était relativement raisonnable. » En réponse à l’initiative de la commune, la société concessionnaire a décidé de jouer le rapportde force. Rétention d’informations sur le réseau ou sur la facturation, pressions psychologiques : Michel Partage confirme que les grandes multinationales de l’eau ne voyaient pas alors d’un bon oeil une commune comme la sienne envisager le retour en régie publique. « Nous avons embauché une personne pour assurer la transition et suivre toutes les opérations sur un an pour créer une base de référence, précise-t-il. Il nous a également fallu recréer un système de facturation à partir de zéro, refaire le plan des installations : rien ne nous a été épargné. » Au point qu’il finit par douter : peut-il y avoir risque d’empoisonnement ? De doublement du prix ? Rien de tout cela ne s’est produit. Depuis la reprise en régie, Varages a maintenu le prix pratiqué par l’ancien concessionnaire, mais en consacrant désormais 15 % des recettes à la rénovation d’un réseau vieillissant que la société précédente n’entretenait pas.
Le prix de l'eau en Europe. Selon une étude menée par la Fédération professionnelle des entreprises de l’eau (FP2E) en 2009, la France se situerait en cinquième position des pays européens délivrant l’eau la moins chère. Elle se classe derrière la Finlande, la Suède, l’Espagne et l’Italie. La moyenne européenne s’établit quant à elle à 3,40 euros par mètre cube, variant de 0,84 euro en Italie à 6,18 euros au Danemark. Si le prix de l’eau et de l’assainissement a augmenté en France entre 2007 et 2008 (2,9 % en moyenne dans les grandes villes), il a subi une plus forte augmentation en Europe (+ 4,8%) Cas extrême : l’Espagne, où les prix ont augmenté de 22,9 %.
Un engagement social. "Dès 2009, le prix de l'eau a été stabilisé en euros courants alors qu'il augmentait régulièrement depuis vingt-cinq ans. En 2001, une baisse du prix de l'eau de 8% a été décidée. L'engagement social du service public de l'eau a été renforcé." Anne Le Strat, Adjointe chargée de l'eau, de l'assainissement et de la gestion des canaux de la Mairie de Paris.
Marges de manoeuvre. Le retour en régie publique permet en effet de dégager des marges de manoeuvre parfois considérables. C’est ce qu’a constaté Marc Audier, premier adjoint de la mairie d’Embrun (Hautes-Alpes), une commune de 6 200 habitants.
« Lorsque notre équipe est arrivée à la Mairie en 2001, nous avons trouvé un contrat de délégation constamment renouvelé depuis 1957, explique-t-il. Pendant six ans, jusqu’en 2007, nous avons entretenu de bonnes relations avec l’entreprise concessionnaire : les chiffres produits au sein des rapports annuels apparaissaient convaincants et les efforts d’entretien demandés pour améliorer le taux de rendement du réseau semblaient avoir été effectués. » Mais c’était faux. À l’échéance du contrat en 2007, l’équipe municipale mandate un bureau d’études spécialisé. Refaisant les calculs, celui-ci met en évidence des frais de fonctionnement largement surestimés.
Devant l’importance des sommes en jeu (180 000 euros annuels pour un réseau de 4 000 abonnés), la municipalité décide alors de lancer une procédure de mise en concurrence, tout en se réservant la possibilité d’opter pour un retour en régie publique. « Le premier effet a été une baisse sensible du prix consenti par le concessionnaire, souligne Marc Audier. Mais surtout, en analysant les réponses à l’appel d’offres, nous avons pris conscience que toutes les prestations proposées pouvaient être effectuées en moyens propres. Nous avons sauté le pas en 2008 en créant un EPIC au conseil d’administration élu par le conseil municipal, qui emploie les collaborateurs de l’ancien concessionnaire. Le premier effet de la reprise a été une baisse de 20 % du tarif dès 2008. Il n’a jamais augmenté depuis. » Au-delà, les économies réalisées permettent de rénover et entretenir le réseau. Quant aux astreintes, elles sont assurées sans problème par trois personnes à tour de rôle.
Paris : simplifier l’organisation, reprendre son autonomie. Ces expériences ont été suivies dès leurs origines avec attention par Anne Lestrat, Chargée de l'eau, de l’assainissement et de la gestion des canaux de la Mairie de Paris. L’organisation de la gestion de l’eau à Paris était en effet à l’image de la riche histoire de la capitale: compliquée. Un producteur unique, la société d’économie mixte SAGEP, deux distributeurs, filiales de Suez Environnement et Veolia Eau, une société de facturation privée, un laboratoire d’analyse et les contrôles du Ministère de la Santé… Élue en 2000, la nouvelle municipalité de Bertrand Delanoë souhaite rationaliser ce “puzzle” en mettant en place un opérateur unique. « Au cours du premier mandat du maire, nous avons préparé la reprise en régie et des efforts significatifs ont été effectués pour améliorer le rendement du réseau, explique Jean-Philippe Collin, Directeur Général d’Eau de Paris. Parallèlement, le fonds solidarité logement a été abondé et des audits techniques ont été menés avec les bailleurs sociaux. Ils ont abouti à l’installation de kits économiseurs d’eau et à la réalisation de travaux sur les réseaux internes des immeubles. »
Lors de la reprise en régie effective en 2010, la principale difficulté a été l’intégration de 900 collaborateurs issus des sociétés privées précédemment délégataires au sein de l’EPIC Eau de Paris. Deux ans après, une enquête sociale montre que si les agents du nouvel EPIC sont convaincus de l’intérêt pour la gestion du service aux usagers, des interrogations demeurent quant à leur statut et leur évolution de carrière. Le système d’information a également nécessité beaucoup de travail, du fait de l’absence de progiciel conforme aux impératifs de la comptabilité publique. Il a notamment fallu bâtir des briques entières ; comme celle permettant de gérer les interventions sur le réseau.
Grâce à ce travail de fond, l’expérience parisienne est un succès. Dès 2009, le prix de l’eau a été stabilisé en euros courants alors qu’il augmentait régulièrement depuis 25 ans. En 2011, une baisse de 8 % a été enregistrée. Les actions de rénovation et d’équipement auprès des bailleurs sociaux portent également leurs fruits. Couplés au gain de performance des appareils électroménagers - désormais beaucoup plus économes, ils ont permis de réduire d’un quart la consommation globale de la capitale depuis 2000.
La bonne démarche. "Il nous a fallu trois ans pour reprendre la totalité de la gestion de l'eau et de l'assainissement. Cela n'a pas été sans mal, même si aujourd'hui tout le monde est concaincu de l'intérêt de cette démarche." Michel Partage, Maire de Varages (Var) de 2001 à 2008.
Nantes métropole : le modèle « mixte ». D’autres collectivités ont enfin choisi… de ne pas choisir ! Ayant développé un modèle original où cohabitent les deux systèmes, Nantes métropole espère ainsi en tirer le meilleur parti, tout en instaurant une autorité organisatrice forte, disposant des moyens d’action et de l’expérience nécessaires pour exercer efficacement la puissance publique. Pour l’eau, s’appuyant sur deux opérateurs publics (régies) et des marchés passés avec des opérateurs privés, l’agglomération a mis en place un tarif harmonisé pour l’usager depuis 2006 et développe un programme de services aux objectifs très ambitieux tout en préservant la ressource. « Les grands groupes disposent d’un champ d’intervention très large et d’une capacité d’innovation avec laquelle une régie publique ne peut rivaliser, souligne Philippe Marest, directeur général adjoint de Nantes métropole, chargé de l’environnement et des services urbains. Il serait absurde de se priver de ces atouts. En revanche, un opérateur public apporte en particulier son expertise, indispensable à l’autorité publique pour prescrire et suivre l’exécution des contrats. Le contrôle de gestion permet alors de disposer d’une base de référence opposable à celles des opérateurs privés. C’est donc un outil très précieux pour nous permettre d’affirmer les prérogatives de l’autorité publique. »
Aujourd’hui, le cadre est clair et lisible pour tous les acteurs. L’émulation entre opérateurs publics et privés est réelle, au bénéfice de la population. Surtout, elle permet de prévenir toute situation de monopole à l’origine de tant de dérives par le passé. Les collectivités choisissant de rester dans le cadre de la gestion déléguée devront elles aussi répondre aux mêmes enjeux de réaffirmation d’une autorité organisatrice forte, à même de faire primer l’intérêt général.
(1) Source : La Documentation française, Problèmes économiques n° 2900, « La gestion de l’eau en France », mai 2006.
(2) Établissement public à caractère industriel et commercial.
Publié dans Service Public Territorial n°4, de juillet 2012.
Pour aller plus loin
- 3 questions à... Loïc Mangeot, Directeur adjoint de l'office de l'eau de Martinique
- Un enjeu planétaire