Changement climatique : les collectivités locales face au défi de l’adaptation

Face au réchauffement climatique, l’heure est venue d’adopter les stratégies d’adaptation qui permettront de protéger les territoires et les populations. Un défi plus local que global et dans lequel les collectivités doivent mobiliser l’ensemble des acteurs pour jouer pleinement leur rôle d’assembleur et saisir les nouvelles opportunités de développement territorial.

Malgré les espoirs nés de l’accord de Paris de 2015, les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans l’atmosphère sont reparties à la hausse en 2017, après 3 années globalement stables. Les scientifiques sont unanimes : quelle que soit l’efficacité des prochaines actions pour limiter nos émissions, la concentration de CO2 ne diminuera plus et le changement climatique est irréversible.
Il est d’ailleurs en cours : fonte des glaces aux pôles, montée du niveau de la mer, intensification d’épisodes météorologiques se succédant à un rythme inédit. Ses conséquences (sécheresse, canicules, crues, submersion, tempête…) touchent déjà durement les populations les plus fragiles et les territoires.

Le temps de l’adaptation

Même si la limitation des émissions de GES reste une priorité, l’urgence désormais est d’essayer de s’adapter aux conséquences du changement climatique. En d’autres termes d’en minimiser les conséquences négatives et d’en maximiser les impacts positifs.
Sur cet enjeu particulier du développement durable, c’est au plus près du terrain et en fonction de la connaissance précise des vulnérabilités et des risques climatiques locaux que les mesures sont les plus efficaces. Cette évidence place les collectivités locales en première ligne dans la mise en œuvre d’actions d’adaptation.

Du cadre légal…

Pour chacune, la feuille de route est claire : désigner un responsable (une équipe) en charge de l’adaptation du territoire, identifier les risques et opportunités pour le territoire, définir des priorités d’action, formaliser une stratégie d’adaptation, structurer un plan d’actions et le déployer…
Les collectivités territoriales y sont encouragées par la loi. Depuis 1er janvier 2017, les communautés de communes de plus de 50 000 habitants doivent avoir mis en place un Plan climat énergie territorial (PCAET). Celles de plus de 20 000 habitants disposent d’un délai jusqu’au 31 décembre 2018. Au niveau régional, la loi NOTRe (nouvelle organisation territoriale de la République) de 2015 crée l'obligation de produire un nouveau schéma de planification, dénommé SRADDET (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires) .

… aux réalités du terrain

Sur le terrain toutefois, les obstacles sont nombreux. Ils apparaissent dès le stade de la sensibilisation. En dépit des signes qui s’accumulent, la réalité du changement climatique n’est, en effet, pas toujours acceptée. « Nous sommes dans la partie « douce » du changement climatique et malgré l’augmentation des moyennes des températures et l’intensification des épisodes météorologiques, la conscience de notre trajectoire et des enjeux n’est pas encore assez largement partagée, » déplore Michel Pieyre, directeur Mission développement durable, études et prospective au Conseil départemental de l’Hérault.
Le cadre légal lui-même, pensé pour aider les élus et techniciens, n’apporte pas de solution à cette question. «Outre qu’elle ne pose pas la bonne question - celle de l’assemblage et du volontarisme dans la mise en œuvre - la loi risque même de créer des zones blanches du changement climatique pour des territoires qui le subissent mais n’ont pas d’obligation, » craint le spécialiste.

Des risques et des coûts

Dans les faits, certaines mesures d’adaptation sont néanmoins déjà mises en pratique : déplacement de bâtiments hors des zones inondables, construction de digues en zone littorale, végétalisation des villes… Cela concerne, le plus souvent, les collectivités menacées à court terme par l’intensification des crues, des submersions ou des périodes de canicule… Pour toutes les autres, le calcul de la durée d’amortissement de tels investissements - dans des bâtiments ou infrastructures dont on aurait besoin aujourd’hui mais qui devront résister aux risques climatiques de 2040… - apparaît bien complexe. « L’adaptation pose un double questionnement lié aux échelles spatiales et temporelles, confirme Michel Pieyre : comment décliner les chiffres globaux du changement climatique à l’échelle territoriale et comment en anticiper les effets dans 30 ans dans les décisions d’investissement actuelles ? »

Pour une approche systémique et anticipative

Pour dépasser ces difficultés et se doter d’une stratégie d’adaptation anticipative et systémique, les collectivités doivent changer de logique. Les politiques devraient davantage se penser comme le développement d’une aptitude à s’adapter à divers futurs possibles. L’objectif étant d’engager une démarche intégrée, prenant en compte toutes les dimensions du territoire (économique, sociale et environnementale) et capable d’identifier des solutions. « Et de nouvelles fonctionnalités, ajoute Michel Pieyre, comme lorsque l’on croise, par exemple, les enjeux de la végétalisation des murs et du développement d’une agriculture urbaine...» La stratégie d’adaptation offrant ainsi de nouvelles opportunités de développement territorial, en favorisant l’achat local et la création de nouveaux emplois sur les territoires.

Embarquer tous les métiers… et au-delà

En termes de méthode, les implications sont simples. Au-delà de la désignation formelle d’une mission transverse d’adaptation au sein de chaque organisation, il s’agira surtout de réussir à concerner tous les métiers. « C’est seulement de l’échange collaboratif entre tous les services (tourisme, urbanisme, voirie…) qu’émergeront les bonnes solutions et une réelle capacité d’adaptation, » confirme, en effet, Michel Pieyre.
La mobilisation doit même être plus large et toucher, au-delà des élus et des agents, les acteurs économiques et l’ensemble des citoyens… Sensibiliser et mobiliser autour de la résilience au changement climatique, pourraient ainsi permettre aux collectivités territoriales de refonder la manière de mettre en œuvre les politiques publiques.
 

Les scénarios les plus optimistes prévoient pour les années à venir un réchauffement de deux degrés. Les acteurs locaux doivent se préparer dès aujourd’hui aux changements. « En gardant en tête que ces derniers sont complexes, multiples, et parfois contradictoires », précise Hervé Le Treut, climatologue.

Est-il déjà trop tard pour éviter le changement climatique dans les années à venir ?

H.L.T. : Ce phénomène ne pourra pas être complètement évité. Aujourd’hui, les scénarios les plus optimistes prévoient un réchauffement de deux degrés dans les prochaines années. Aucun retour en arrière n’est envisageable, ni même une stabilisation du phénomène dans les prochaines décennies. Une chose est sûre, nous ne faisons pas à l’heure actuelle ce qu’il faut pour endiguer la situation. À chaque fois que nous envoyons dans l’atmosphère des gaz à effet de serre, nous engageons le futur de manière irréversible. Nous continuons, chaque année, à ajouter des émissions, sans diminuer le rythme. Nous continuons à remplir le « verre des gaz à effet de serre. » Comme il se vide extrêmement lentement, il ne peut que déborder.

Quelles seront les conséquences de ce réchauffement ?

H.L.T. : Le réchauffement climatique ne veut pas dire la fin de tout. Mais il aura un très grand nombre de conséquences en matière de confort pour la population, de santé, de biodiversité, de modification du paysage et pour nos territoires. Les atteintes à la biodiversité sont particulièrement inquiétantes car on ne sait pas réparer le vivant. Quand une espèce disparaît, c’est définitif. Par ailleurs, le réchauffement climatique va considérablement renforcer les inégalités territoriales et sociales. Les hommes ne sont pas égaux face à ce phénomène. Si on n’a pas les moyens d’acheter un véhicule non polluant, on perd sa mobilité. Si on ne peut pas isoler son logement, on souffre davantage des épisodes de canicule, etc.

« Nous continuons à remplir "le verre" des gaz à effet de serre. Comme il se vide extrêmement lentement, il ne peut que déborder ! »

Hervé Le Treut

Quels sont les leviers sur lesquels les collectivités peuvent jouer face aux changements climatiques ?

H.L.T. : Face au réchauffement climatique, il convient de jouer sur deux leviers : limiter la production des gaz à effet de serre, bien sûr, et adapter les villes à ces changements qui sont inévitables. Le deuxième levier est venu tardivement, car ceux qui l’évoquaient étaient considérés comme des « défaitistes »… Ils avaient en effet déjà intégré le fait que le réchauffement était inéluctable. Les pays du Sud ont contribué à faire évoluer les esprits : ils sont les premiers touchés par le réchauffement et ont interpellé très tôt les autres pays sur ces questions, demandant appui et expertise.

Comment les villes peuvent-elles se préparer ?

H.L.T. : Il y a tout un ensemble de mesures à prendre, en fonction de l’endroit où elles se trouvent (littoral, montagne, métropoles, etc.). Certaines relèvent de l’évidence : éviter les îlots de chaleur, rafraîchir les villes avec des espaces verts, des toits végétalisés, re-densifier les villes pour limiter les déplacements, source d’émission de gaz à effet de serre, etc. En pratique, c’est moins simple qu’il n’y paraît, car tout est toujours très compliqué en matière d’écologie. La densification des villes limite les gaz à effet de serre mais elle risque de renforcer les îlots de chaleur. Il est important de garder une vision globale et intégrée de ces politiques.

Quel conseil donneriez-vous aux collectivités ?

H.L.T. : Il faut concevoir le développement d’un territoire, non pas en fonction de ce que l’on voit, mais en imaginant ce qu’il sera dans une trentaine d’années. En gardant en tête qu’il vaut mieux se préparer à un bouquet de scénarios possibles. Sur un même territoire, les politiques doivent ainsi très souvent se préparer à des périodes de sécheresse, entrecoupées de précipitations intenses et de risques d’inondation. La planète choisira quand ! À nous de nous adapter de manière préventive à l’ensemble de ces éventualités…

Emmanuel Poncet, Responsable du pôle de compétences « Énergie et Climat » à l'INSET de Montpellier, CNFPT

Comment le CNFPT accompagne-t-il actuellement les collectivités locales sur la question du changement climatique ?

L’adaptation au changement climatique, comme toute question de développement durable, est un sujet éminemment transverse qui touche toutes les politiques locales et concerne tous les services. Elle irrigue un certain nombre de formations et d’événements (urbanisme, transport… jusqu’à la gestion de ressources et du patrimoine) qui permettent de réinterroger les stratégies, d’intégrer les défis environnementaux dans les processus de décision et les projets des territoires, de l’évaluation de coût global ou ex ante jusqu’aux formations pour les agents de catégorie C avec l’offre zéro-phyto…

Dans quelle mesure, cette offre contribue-t-elle au développement d’une approche systémique de l’adaptation ?

Compte tenu du caractère transversal du sujet et de la nécessité de se parler entre services, nos formations et événements –comme récemment sur les risques majeurs par exemple  -offrent aux agents de tous horizons des opportunités précieuses de se rencontrer. Au cours de nos stages, nous travaillons sur la prise en compte des connaissances dans la prise de décisions stratégiques et opérationnelles notamment dans les domaines de l’urbanisme et du patrimoine. Sur le plan culturel, nous accompagnons nos stagiaires vers une vision de l’adaptation comme une opportunité de développement territorial à travers la mobilisation de tous les acteurs.

« L’adaptation au changement climatique est une question transverse, qui touche tous les services. »

Emmanuel Poncet

Le CNFPT pourrait-il structurer une offre nationale autour de l’adaptation au changement climatique ?

Cela est en cours pour une meilleure visibilité de la thématique sur notre catalogue et répondre plus efficacement aux besoins des collectivités locales toujours davantage demandeuses. Notre propre approche continue de s’enrichir de travaux avec des laboratoires et d’échanges de pratiques au sein de réseaux professionnels nationaux, européens et internationaux. Nous venons par exemple d’initier un cercle d’études « Nouvelle donne climatique et environnementale : engager la collectivité dans une stratégie d’adaptation au changement climatique ». Une approche innovante pour aller plus loin avec les agents dans la compréhension du sujet.

L’approche systémique de l’adaptation sort les collectivités locales de leur zone de confort en imposant une projection à des horizons à 50 ou 100 ans pour une anticipation d’évolutions peu prévisibles ; mais aux conséquences, économiques, sociales et sanitaires qui pourront être dramatiques. La question même de la sensibilisation et mobilisation de la population et de tous les acteurs - au cœur de la capacité des collectivités locales à jouer pleinement leur rôle d’assembleur - devient cruciale. Certaines prévisions sont susceptibles d’affecter les sensibilités. Le cercle d’études permet d’aller plus loin qu’une formation classique en creusant les questions de départ amenées par les stagiaires et d’y répondre dans un second temps avec l’aide d’intervenants extérieurs. Dans une première séquence, en présentiel, des cadres territoriaux (chargés de mission, DG…) partagent pour mieux les préciser leurs problématiques et interrogations. Un second temps est consacré à des apports experts et retours d’expérience en matière de prospective et de psycho-sociologie, qu’est-ce qu’ils nous enseignent pour agir. Ensuite, à distance, la formation se poursuit avec d’autres apports correspondant aux questionnements exprimés travaillés lors de la 1ère séquence.

Anne Morisseau, conseillère formation à l’INET de Strasbourg
Les épisodes de canicule de plus en plus fréquents sont encore plus difficiles à vivre en zone urbaine où l’activité humaine et la bétonisation de l’environnement accentuent le phénomène. Un peu partout, des villes cherchent la parade.

Multiplier les points d’eau

Brumisateurs, fontaines, bassins… Parmi les options pour créer des points d’eau en ville, plusieurs collectivités ont opté pour des bassins de faible épaisseur formant un miroir d’eau. Beauvais a fait ce choix : un miroir d’eau devant l’Hôtel de Ville permet aux habitants et touristes de se rafraîchir l’été.

Choisir les bons matériaux

Certains matériaux ont un pouvoir réfléchissant supérieur et emmagasinent moins de chaleur. À Aubervilliers, en plus de la végétalisation pour le rafraîchissement de l’air par l’évapotranspiration, le projet « Lisière d’une tierce forêt » mise sur la présence d’un enrobé* clair à base de liant végétal et perméable. Un choix qui limite l’accumulation de chaleur le jour et sa libération la nuit.

* Un enrobé est un mélange de graviers, de sables, de fines et de liant, appliqués en couches, pour constituer le revêtement des chaussées, des trottoirs, des zones de stationnement...

Développer la forêt urbaine

Par l’ombrage et leur action d’évaporation, les arbres sont des alliés de choix dans la lutte contre les îlots de chaleur urbain. La Métropole de Lyon qui a adopté un « Plan Canopée » pour mieux protéger et développer la forêt urbaine, expérimente actuellement le pouvoir rafraichissant des arbres sur la rue Garibaldi du 3e arrondissement lyonnais, une ancienne autoroute urbaine réaménagée en boulevard promenade.

Préserver les continuités écologiques

Le maintien de zones humides et végétalisées au cœur des grandes densités urbaines est un moyen d’apporter de la fraîcheur. Les Trames Vertes et Bleues - comme celle de l’Eurométropole de Strasbourg – facilitent le déplacement des espèces et encouragent le maintien et la restauration d’écosystèmes diversifiés et fonctionnels.