Le transfert de compétence

Le transfert des compétences des communes vers l’intercommunalité est le mécanisme principal du développement de l’intercommunalité. Il permet la mise en œuvre des principes de spécialité et d’exclusivité (cf. « les compétences intercommunales ») propres à l’intercommunalité. Le transfert de compétences peut naître d’une obligation légale ou d’une volonté exprimée par les élus des communes et de l’intercommunalité

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Transferts obligatoires ou facultatifs

 

On parle des compétences obligatoires pour les transferts de compétences  imposés par la loi. Elles sont dévolues aux EPCI dès leur création ou leur transformation dans une nouvelle catégorie.

Les compétences obligatoires, inscrites au code général des collectivités territoriales (CGCT), sont énumérées de façon exhaustive et différentes pour chacune des catégories suivantes : les communautés de communes (art L5214-16), d’agglomération (art. L5216-5), urbaines (art. L5215-20), les métropoles (art. L5217-2), avec des dispositions spécifiques pour les métropoles d’Aix-Marseille (art. L5218-2), du Grand Paris (art. L5219-1) ou de Lyon (art. L3641-1 et suivants) qui dispose quant à elle, en sus, des compétences d’un Département.

 

Les transferts des compétences peuvent également être à l’initiative des élus du bloc communal (soit des communes, soit de l’EPCI), il s’agit du transfert de compétences facultatives.

 

A noter : depuis la loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019, il n’existe plus de « compétences optionnelles » que les intercommunalités devaient obligatoirement choisir dans une liste de compétences proposées par la loi.

 

La garantie de l’implication des conseils municipaux dans les transferts de compétence vers l’intercommunalité

 

L’intercommunalité est construite sur la recherche d’un accord large qui tend vers la recherche du consensus, souvent la norme en pratique. Cela implique que les décisions fondatrices de l’intercommunalité : création ou transformation (qui impliquent des transferts obligatoires) et transferts de compétences facultatives, associent systématiquement les élus des conseils municipaux à la décision et impliquent que la décision ne soit pas prise à une majorité simple mais à une « majorité qualifiée ».

 

La règle est donc que toute modification substantielle impactant les statuts de l’intercommunalité à fiscalité propre recueille préalablement le vote favorable de :

 

-2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population,

 

-Ou de la moitié des conseils municipaux représentant les 2/3 de la population.

Cette règle garantit l’engagement des conseils municipaux dans les processus de transformation de l’intercommunalité en évitant qu’une seule ou une poignée de communes, même très peuplées, transforment unilatéralement le projet intercommunal. La dimension solidaire du projet intercommunal peut ainsi être préservée.

 

Quelques principes liés aux transferts de compétence

 

Si la décision d’un transfert de compétence nécessite le vote favorable des élus locaux, ce dernier ne sera prononcé qu’après un arrêté du Préfet qui en précise notamment la date d’effet. En plus du contrôle de légalité qu’il opère sur les décisions publiques, le représentant de l’Etat est donc garant, au nom de l’Etat, de l’organisation décentralisée de la République.

Il convient également de connaître la notion d’intérêt communautaire. Elle s’applique uniquement à certaines compétences obligatoires, spécifiquement désignées et pour lesquelles le législateur donne la possibilité aux élus du conseil communautaire de définir un périmètre plus restreint qu’un transfert total de la compétence. Par exemple, pour la compétence « équipements sportifs d’intérêt communautaire », le conseil communautaire pourra librement dresser une liste d’équipements dont il jugera le transfert utile en raison, par exemple de la taille ou du rayonnement de l’équipement. La définition de l’intérêt communautaire est décidée par le conseil communautaire à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. S’il n’est pas défini au plus tard deux ans après l'entrée en vigueur de l'arrêté prononçant le transfert de compétence, l’intercommunalité exercera l'intégralité de la compétence transférée, en lieu et place des communes.

Les principales conséquences du transfert et les modes d’organisation

 

Le transfert de compétences d'une commune à une communauté entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Ainsi, le personnel et les biens affectés au service, ainsi que les contrats conclus dans le cadre du service sont également transférés.

 

En principe les biens transférés sont mis à disposition à titre gratuit. D’autres solutions existent cependant comme le transfert en pleine propriété à la communauté (cession). Lorsque les biens ne sont que partiellement affectés au service transféré, on privilégiera la conclusion d’une convention d’utilisation partagée. Il en est de même pour le transfert des contrats.

 

Le transfert de compétence entraîne de plein droit le transfert des personnels à l’intercommunalité, dans la mesure où ils sont pleinement dévolus à cette compétence. Lorsqu’un ou plusieurs agents sont partiellement affectés à la compétence transférée, le transfert du personnel ne sera pas automatique, il pourra être volontaire et l’activité de l’agent pourra être modifiée, une convention pourra alors définir le partage de son activité entre la commune et l’intercommunalité et les modalités de prise en charge du coût de son poste.

 

Sur un plan financier et fiscal, les ressources nécessaires à l’exercice de la compétence sont également transférées à la communauté. Il en va ainsi des recettes propres du service (redevances, billets d’entrée, etc.) et, le cas échéant, de la part de recettes fiscales correspondante au besoin de financement du service. Deux hypothèses sont alors possibles :

 

-Lorsque la communauté de communes est à « fiscalité additionnelle », l’intercommunalité calculera un taux additionnel moyen pour l’ensemble du territoire, permettant de couvrir le coût de la compétence. Les communes en sont informées et ont la possibilité de déduire ce taux de leurs impôts, ce qu’elles ne font pas systématiquement car les compétences transférées ne sont pas toujours exercées par les communes avant le transfert et celles qui l’exerçait pouvaient consacrer plus ou moins de ressource que la moyenne.

Concrètement cela peut créer un jeu de gagnant-perdant sur le plan fiscal et, souvent, une hausse d’impôts, au moins pour les contribuables de certaines communes, lors du transfert de compétences. Cela nécessite une grande vigilance et les transferts de compétences doivent alors apporter une réelle plus-value grâce à la mutualisation à l’échelle intercommunale. Cela explique sans doute que, au 1er janvier 2020, seulement 14% des EPCI à fiscalité propre aient conservé le régime de la « fiscalité additionnelle ».

Lorsque la communauté est à « fiscalité professionnelle unique », on peut éviter sans problème le risque d’hausse d’impôts pour les contribuables car le coût « fiscal » de la compétence est pris en charge dans le cadre d’un versement financier entre l’intercommunalité et ses communes membres par une attribution de compensation.

Enfin, avant d’être transférées aux EPCI à fiscalité propre (les communautés), certaines compétences pouvaient déjà être exercées par une intercommunalité sans fiscalité propre (les syndicats). Dans ce cas, la commune qui transfert sa compétence à sa communauté devra soit se retirer du syndicat, soit la communauté se substituera à la commune par le mécanisme de représentation-substitution. Il convient de souligner que, pour simplifier le mille-feuille administratif, le législateur a souhaité privilégier la dissolution des syndicats intercommunaux dont le périmètre est totalement inclus dans celui d’une communauté, ce qui encourage donc la prise en charge des compétences par les EPCI à fiscalité propre qui deviennent les établissements de référence de l’exercice intercommunal des compétences.

 

Lorsque la communauté est à « fiscalité professionnelle unique », on peut éviter sans problème le risque d’hausse d’impôts pour les contribuables car le coût « fiscal » de la compétence est pris en charge dans le cadre d’un versement financier entre l’intercommunalité et ses communes membres par une attribution de compensation.

Enfin, avant d’être transférées aux EPCI à fiscalité propre (les communautés), certaines compétences pouvaient déjà être exercées par une intercommunalité sans fiscalité propre (les syndicats). Dans ce cas, la commune qui transfert sa compétence à sa communauté devra soit se retirer du syndicat, soit la communauté se substituera à la commune par le mécanisme de représentation-substitution. Il convient de souligner que, pour simplifier le mille-feuille administratif, le législateur a souhaité privilégier la dissolution des syndicats intercommunaux dont le périmètre est totalement inclus dans celui d’une communauté, ce qui encourage donc la prise en charge des compétences par les EPCI à fiscalité propre qui deviennent les établissements de référence de l’exercice intercommunal des compétences.

Le transfert de compétences peut naître d’une obligation légale ou d’une volonté exprimée par les élus des communes et de l’intercommunalité. Les transferts de compétences sont régis parle code général des collectivités territoriales.  Lors d’un transfert de compétences il convient de s’interroger aussi sur les transferts de charges, de fiscalité et de personnels.  Les transferts de compétences sont aussi l’occasion d’avoir une réflexion sur les compétences dévolues aux intercommunalités et aux communes.